La corrupción: hacia un remedio institucional

Pedro Biscay, Martina Cirimele y María Alejandra Freire, del CIPCE, junto con Luis Villanueva, José Massoni y Ángel Bruno, elaboraron el documento "La corrupción: hacia un remedio institucional". 

En dicho documento, los/las autores/as presentan los siguientes 19 puntos indispensables para construir una institucionalidad contra la corrupción eficaz, basada en criterios de control social popular sobre el manejo de los recursos públicos y su distribución, para la Argentina:

1. Reformulación de la Oficina Anticorrupción.

• Es imperioso redefinir su ubicación institucional para dotarla de mayor autonomía frente al Poder Ejecutivo Nacional. Se propone la creación de la Comisión Nacional Anticorrupción, integrada por 5 personas, representando al Poder Ejecutivo Nacional; la Cámara de Diputados/as; la Cámara de Senadores/a; las organizaciones de la sociedad sociales; las Universidades Nacionales. La presidencia de la Comisión no podrá estar a cargo del/ de la funcionario/a designado/a por el Poder Ejecutivo. Serán funciones de la Comisión Nacional adoptar medidas destinadas a mejorar los sistemas de prevención de la corrupción, implementar el sistema de seguimiento de la fortuna de los/las funcionarios/as públicos/as, formular políticas orientadas a mejorar los procedimientos de transparencia en materia de compras y contrataciones públicas, fortalecer las políticas de rendición de cuentas y acceso a la información, controlar el seguimiento de agendas de los/as funcionarios/as públicos, llevar adelante investigaciones vinculadas con delitos contra la administración pública y otras formas de corrupción de funcionarios/as, colaborar en la persecución del delito actuando como querellante y/o auxiliar en las investigaciones. Asimismo la Comisión llevará adelante, en coordinación con otras agencias estatales, un plan de educación en ética pública y rendición de cuentas.

• La designación de los integrantes procedentes del Poder Legislativo será atribución exclusiva de las fuerzas políticas de la oposición, debiendo el/la candidata/a contar con probada idoneidad moral y no verse incurso en situaciones de incompatibilidad que pudieran dar lugar a conflictos de interés actual o potencial, directo o indirecto.

• En el marco de las atribuciones conferidas por la ley, el Consejo Nacional Anticorrupción contará con facultades para requerir informes, documentación y recabar testimonios que puedan resultar útiles para la formulación de investigaciones.

• El Consejo se deberá integrar en una proporción no inferior al cincuenta por ciento (50%) por mujeres y otras identidades de género.

• El mandato de duración de las personas que integren el Consejo será de cuatro años, no pudiendo ser reelectas.

• La Comisión Nacional Anticorrupción deberá suscribir convenios con las oficinas anticorrupción de provincias y otros poderes del Estado a fin de coordinar y homogeneizar las políticas públicas en la materia. 

2. Reforma del sistema de financiamiento de la política.

• Las reglas vinculadas con el financiamiento de la política que hoy están vigentes, no sirven para evitar el financiamiento espurio de campañas con fondos procedentes del sector empresario y/o de redes de criminalidad lucrativa (principalmente narcotráfico, pero también otros delitos asociados).

• Permitir el financiamiento privado es uno de los principales objetivos del gobierno nacional en miras de hacer de la actividad política un club exclusivo para personas ricas y poderosas. El argumento principal es que es difícil controlar el ingreso de dinero empresario a la política y por eso lo mejor es legalizarlo. Esto es una falacia en sí mismo que no requiere de mucha explicación adicional. • Se propone entonces, la prohibición absoluta del uso de dineros privados con fines políticos. El Estado debe hacerse cargo del financiamiento de las campañas, que por otro lado deben ser austeras marcando un vector ético en el ejercicio de la actividad política.

• Por otro lado, la cuenta de los partidos, alianzas y/o candidatos/as deberá ser pública y estar a disposición on line para su estudio por parte del conjunto de la sociedad. No hay impedimentos legales en este sentido, porque las razones que fundamentan el secreto bancario no se aplican en cuestiones que hacen al interés general, como puede ser el caso de una elección.

• Se propone la sustitución del actual régimen de declaraciones juradas por un sistema on line orientado al seguimiento de patrimonios de los/las funcionarios/as públicos/as. El actual modelo de declaraciones juradas no garantiza el real seguimiento del incremento patrimonial no justificado de aquellos/as funcionarios/as públicos/as vinculados con ilícitos de corrupción.

• Es necesario ir hacia un sistema más agresivo, transparente y eficaz en el manejo de la información relevante sobre el movimiento de fortunas de los/las funcionarios/as.

• Si bien, en relación con el régimen vigente, el registro no difiere sustancialmente en el contenido de la información que deberá almacenar, el principal avance propuesto es la disponibilidad on line de las variaciones ocurridas sobre el activo y el pasivo declarado, en virtud un sistema de actualización semestral.

• La actualización se puede realizar fácilmente si se cuenta con convenios específicos con la AFIP.

• La finalidad del registro será mostrar el comportamiento patrimonial de los/las funcionarios/as públicos/as, registrando los factores que explican la variación de sus fortunas.

• Conjuntamente con el seguimiento, los/as funcionarios/as deberán declarar, y de ello se dará publicidad, sobre la adquisición de participación solitarias y/o valores negociables en el mercado local o mercados internacionales, debiendo indicar bajo declaración jurada si es o no beneficiario/a final de vehículos societarios y/o financieros constituidos en países de nula o baja tributación fiscal.

• Información presentada incluyendo rubros actualmente considerados sensibles.

• Al inicio del ejercicio de la función pública, deberá desprenderse de aquellos activos que se encuentren localizados en el exterior (debiendo repatriarlos al país en el caso de activos financieros) y de aquellos que pudieran generar algún grado de conflicto de interés directo o indirecto, actual o potencial con las misiones y deberes que corresponden en virtud del cargo público.

• Convenio con oficinas anticorrupción de provincias y otros poderes del Estado a fin de incorporar a este sistema a funcionarios locales, jueces y fiscales.

• Incorporación como sujetos obligados a presentar DDJJ a los directores/as de empresas proveedoras y contratistas del Estado.

3. Nuevas reglas en materia de incompatibilidades en el ejercicio de la función pública.

• Una de las principales debilidades que el sistema de prevención de ilícitos de corrupción presenta es la ausencia de cláusulas que de manera expresa obliguen a los/as funcionarios/as públicos/as a inhibirse de actuar en aquellos supuestos que pudieran generar un conflicto potencial o indirecto de intereses. Las normas de la actual Oficina Anticorrupción, solo hacen referencia al conflicto de interés directo entre el tema sujeto a decisión administrativa y las misiones y deberes que hacen al ejercicio del cargo.

• Incluir entonces los supuestos de interés potencial, es decir aquellos definidos como circunstanciales o probables en virtud del rol especial que ejerce como funcionario/a. Asimismo se define como intereses indirectos todos aquellos que pudieran existir en función de poseer indirectamente participaciones en sociedades bajo regulación.

• Por otro lado, entre las reglas de incompatibilidades se deberá incluir la prohibición de designar en los cargos de Director/a Nacional, Subsecretario/a, Secretario/a, Ministro/a o equivalente, en Ministerios, oficinas descentralizadas, empresas del Estado o de capital mixto pero bajo dirección estatal, Banco Central, organismos de supervisión y regulación financiera y otros, a personas que hayan desempeñado su actividad profesional dentro del sector que está bajo la órbita de regulación que corresponda. Se fijará un plazo de desvinculación no menor de tres años previos a la asunción del cargo.

• Asimismo, se deberá prohibir prestar servicios en el sector privado dentro del sector bajo el que se actuó como funcionario/a público/a durante los dos años siguientes a la baja del cargo público.

4. Creación de Oficinas de transparencia de los Ministerios y agencia relevantes

• Formación de áreas de transparencia y anticorrupción en Ministerios y agencias relevantes en cuanto a su rol institucional y asignación presupuestaria, para que lleven adelante tareas propias de prevención, detección y denuncias de posibles actos de corrupción.

• Sus autoridades deberán ser elegidas mediante concurso público.

5. Reglas de responsabilidad patrimonial por daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de un actuar contrario a las disposiciones vigentes en materia de transparencia y administración del erario público.

• Se propone definir, reglar e impulsar acciones legales especificas a fin de establecer la responsabilidad por daños y perjuicios en virtud de actos realizados en violación a las disposiciones vigentes en materia de políticas anticorrupción o que hagan al buen funcionamiento de la administración pública.

• Entre las acciones por daños y perjuicios se evalúa el inicio de acciones legales contra los/las funcionarios/as públicos/as que hayan intervenido en la reformulación del esquema tarifario de servicios esenciales, especialmente teniendo en cuenta el perjuicio general a nivel social.

• También, se evalúa el inicio de acciones civiles por daños y perjuicios contra los/as funcionarios/as del BCRA que tenían responsabilidades de evitar la corrida cambiaría y la fuga de capitales.

• Hacia adelante, se propone la incorporación de una formula destinada a calcular el daño social provocado por la corrupción sobre las principales dimensiones de las políticas públicas relacionadas con el aseguramiento de derechos esenciales. En esa línea, la adopción de perspectiva de género(s) debe cumplir la finalidad de revertir las relaciones de desigualdad que hoy imperan.

6. Auditoría social sobre compras, contrataciones y funcionamiento de los organismos de servicios públicos.

• Auditorías sociales de contrataciones públicas. Sistema participativo para la realización del plan anual de auditorías de la AGN.

• Auditoría social del funcionamiento de los organismos de servicios públicos basada en criterios contables, financieros y de derechos humanos destinada a estudiar posibles irregularidades y negociados.

7. Creación del registro nacional de inversores off shore

• El papel pernicioso que las sociedades off shore tienen alrededor del mundo, tanto por el impacto sobre la erosión de la base fiscal de los Estados, como por su utilización a los fines de ocultar a los verdaderos dueños de fortunas mal habidas, justifica la necesidad de crear un registro público en el que se deberán informar las tenencias y/o cualquier tipo de participación en sociedades off shore por parte de aquellas personas consideradas políticamente expuestas.

• En dicho registro se deberá informar si se es o no beneficiario final de tenencias del exterior.

• Regular la imposibilidad de presentarse a elección pública si se tiene participación en sociedades en Oasis Financieros y la penalización e inhabilitación directa en caso de que se tenga participación y no se haya declarado.

• El registro también deberá contener la información sobre beneficiario final. Esto implica estandarizar definiciones de BF para todos los organismos de control y supervisión, y que esa definición sea amplia, que el registro sea centralizado y con acceso simple para todos los organismos que necesiten consultarlo por una supervisión, investigación u otros fines, y que además sea público para que los ciudadanos y las organizaciones sociales y cualquier otro pueda consultarlo.

8. Lanzamiento del Programa Redes para el Control Popular

• Se trata de un programa destinado a fomentar la participación civil de los sectores populares en el seguimiento de asuntos que tienen vinculación directa con los asuntos municipales, vecinales, provinciales y nacionales relacionados con determinadas políticas públicas.

• El programa se inicia con el entrenamiento de los líderes y las lideresas sociales y de base, en el manejo de herramientas para requerir información pública, dar seguimiento al manejo de cuestiones presupuestarias, participar en asuntos de gestión vecinal, municipal y/o nacional y otros.

• También incluye el entrenamiento en estrategias para solicitar audiencias con los/las más altos/as funcionarios/as de las carteras de gobierno a los fines de exigir rendición de cuentas sobre la actuación en determinados temas.

• El entrenamiento incluirá la conformación de alianzas con organizaciones sociales, redes de periodistas y generación de información, con miras a investigar ilícitos de corrupción.

• El desarrollo del programa Redes para el Control Popular entablara vínculos con la Comisión Nacional Anticorrupción.

• Fomentar cuerpo de abogados y abogadas populares con participación en querellas de causas de criminalidad económica.

9. Juicios por jurados/as para casos de corrupción, evasión impositiva agravada, contrabando y delitos financieros.

• La herramienta del juicio por jurado/as es una de las deudas más emblemáticas de nuestra democracia y su uso en la buena administración de justicia, refleja una expresión de democracia popular en relación con la tarea de resolver conflictos. El conjunto de la comunidad, el pueblo y sus organizaciones están preparados para impartir justicia sin la contaminación espuria de intereses políticos, económicos o facciosos.

• La corrupción de gran escala, la evasión agravada, el contrabando y los delitos financieros son los delitos más lesivos para la democracia y el buen funcionamiento del estado de derecho.

• Junto al uso juicio por jurados/as, debemos fomentar cuerpo de abogados y abogadas populares con participación en querellas de causas de criminalidad económica.

10. Proposición de una nueva ley de recuperación de activos y de sanciones civiles por casos de corrupción

• La propuesta de legislación en materia de recupero de activos bajo el modelo de extinción de dominio que el gobierno presentó en el Congreso, es inconstitucional, tanto por la forma como por el fondo. • Contar con un nuevo proyecto que permita recuperar activos antes de la condena definitiva es posible siempre que se regulen específicamente las causales que dan lugar al inicio del procedimiento de recupero de bienes.

• El proyecto del ejecutivo no hace mención a esta circunstancia, limitándose a sostener que la adopción de una medida cautelar es suficiente para el inicio de la acción. Esto es erróneo porque confunde una medida de aseguramiento de un bien con una causal (presunción legal) que habilite el inicio de una acción de estas características. • Se requiere entonces reformular y presentar un nuevo proyecto destinado a fijar causales específicas.

11. Reforma de la Ley de Compras Públicas y del sistema de obras públicas

• Las maniobras observadas en materia de contrataciones públicas se encuentran relacionadas en su mayoría con sobreprecios, cartelización, contratación de proveedores/as vinculados/as a un/a funcionario/a, etc. En todos esos casos los/las proveedores/as son una parte importante para poder concretar las maniobras; sin embargo no se ha puesto el foco en ellos.

• Es necesario dotar de autonomía al organismo encargado de gestionar la información de los proveedores, el cual hoy a nivel nacional se encuentra concentrado en Jefatura de Gabinete y que concentra no solo SIPRO sino también el Registro de constructores.

• Teniendo en cuenta que cada uno de los organismos descentralizados, empresas del Estado y otros compradores estatales, como así también las Provincias y los Municipios, en los casos que cuenten con registros de proveedores, contienen datos de los/las proveedores/as inscriptos/as en cada una de las jurisdicciones, se debería realizar un cruce de datos a los efectos de evitar la contratación con empresas sancionadas en otras jurisdicciones y detectar preventivamente conflictos de intereses y/o incompatibilidades.

• Fomentar la utilización de la herramienta de elaboración participativa de pliegos. • Implementar capacitaciones periódicas en materia de contrataciones, ética en la función pública, corrupción, destinadas no solo a funcionarios/as, sino también a proveedores/as inscriptos/as y preinscriptos/as.

• Desarrollar un área de desarrollo de proveedores/as a los efectos de lograr mayor competencia, concurrencia y precios.

• Prohibición de contratar con el Estado a los/las proveedores que tengan cuentas en paraísos fiscales.

• Desarrollar canales de denuncias y consultas en el ámbito del órgano rector del sistema de contrataciones, abierto tanto a funcionarios/as y proveedores/as como a terceros/as.

• Dada la importancia de la realización de obras públicas y teniendo en cuenta su extensión en el tiempo, debería constituirse una comisión de control conformada por organizaciones de la sociedad civil, a los efectos de implementar mecanismos de control alternativos de la gestión del Estado, fomentando la participación ciudadana.

• La Comisión debería realizar también ese control en las contrataciones según el sistema de participación público privada.

• Realizar un seguimiento de la conformación de las UTEs y sus subcontratistas.

• Realizar una revisión de la ley de responsabilidad penal empresaria, incorporando tanto a los partidos políticos como a los sindicatos y cámaras empresariales.

12. Fortalecer el programa de protección de testigos y crear la figura del testigo protegido de instituciones financiera.

• Dictar una ley de protección integral de personas que denuncian y/o prestan testimonio sobre actos de corrupción, siguiendo los lineamientos de la Convención Interamericana Contra la Corrupción (CICC), reproduciendo el proyecto trabajado por numerosas entidades de la sociedad civil hace diez años en la oficina Anticorrupción, mediante el “sistema de elaboración participada de normas”.

• Crear políticas institucionales destinadas a proteger a las personas que denuncian casos de corrupción y criminalidad organizada, que como un punto en particular comprenda a los/las whistleblowers para casos de delitos económicos. Sobre todo pensando en medidas de protección laboral, no solo de integridad física. Asegurar mecanismos de protección laboral que permitan que se pueda obtener información de delitos cometidos en/por corporaciones, de modo que quienes tienen esa información puedan denunciar sin miedo a que nunca puedan volver a trabajar en el sector financiero y etc.

13. Modificar la ley “del arrepentido” evitando sus usos extorsivos

• Modificar la ley para disminuir los riesgos de que se utilice extorsivamente en combinación con la prisión preventiva. Esto se podría hacer, por un lado, mejorando la regulación de las medidas de coerción (que en los códigos procesales modernos vienen bien reguladas) y creando y fortaleciendo las Oficinas de Medidas Alternativas y Sustitutivas a la Prisión Preventiva. Por otra parte, modificando la ley 27.304 para mejorar la regulación de cómo impacta el acuerdo del arrepentido sobre las medidas de coerción.

• Incluso, se podría modificar toda la ley, para que en lugar de un acuerdo que baje la pena a la escala de la tentativa, el acuerdo funcione para el/la fiscal como un criterio de oportunidad, que le permita disponer de la acción total o parcialmente.

• Además, ampliar la ley a otros delitos hoy no comprendidos, como delitos cambiarios, fiscales, financieros y aduaneros.

• Establecer que la información brindada debe vincular a las cadenas de grado superior dentro de una organización

14. Legislar nuevos tipos penales. Facultad de la sociedad civil para ser querellante en casos de corrupción.

• Conflictos de intereses (imposibilidad de estar en ambos lados de mostrador durante tres años antes o después de estar en un cargo público bajo pena de inhabilitación, multa y prisión).

• Penalizar la manipulación en cotizaciones y mercado, acción engañosa de títulos valores (determinación de acción engañosa los negocios ficticios; las transacciones compensatorias o carrusel; las ordenes de efectuar transacciones al final de la jornada de la bolsa para influir en la cotización de caja; y la creación o aprovechamiento de posición dominantes en el mercado de valores para obtener ganancias extraordinaria al cierre de dicha jornada aplicando una estrategia de compra y venta masiva de valores).

• Penalizar el abuso de poder y desnaturalización del libre mercado (penalizar el “contado con liqui”).

• Penalizar la obtención indebida de fondos de los presupuestos generales de la Nación u otros administradores de esta.

• Reforma del código procesal para que expresamente se autorice a las organizaciones de la sociedad civil a ser querellantes en casos de corrupción.

15. Acceso a la información pública

• Publicidad de las personas obligadas según el sistema de obligatoriedad de ddjj que ingresen a sistemas de blanqueo de capitales. Incluyendo a sus familiares directos.

• Acceso a la información de gastos en publicidad y a las agendas de reuniones.

16. Reforma del Sistema de Inteligencia Nacional

• Restricción y control de los fondos de la agencia. Contralor y transparencia de la oficina de escuchas judiciales. Monitoreo legislativo de la oficina de escuchas judiciales.

17. Impulso a la reforma procesal penal en miras a establecer el sistema acusatorio con fuerte protagonismo de la Comisión de Bicameral de Ministerio Público

• La oralidad y la transparencia propias del sistema acusatorio resulta fundamental para revertir la opacidad y demoras eternas que hoy reina en los procesos penales donde se investigan presuntos casos de corrupción. El nuevo rol del Ministerio Público requerirá de un pleno y eficiente funcionamiento de la Comisión Bicameral que hace seguimiento de su actuación.

18. Reforma de la justicia federal en la capital federal

• Es inadmisible para el funcionamiento democrático la acumulación de poder que tienen los juzgados de Comodoro Py. La política económica, las relaciones exteriores, la intervención de un sindicato y hasta la opinión en una red social, todo pasa por estos 12 juzgados y fiscalías. La justicia se muestra notoriamente más opaca que en otros países, por lo menos de la región Es imprescindible que este poder no quede acumulado en pocas manos y que se aumenten los controles. Para ello podría fusionarse con el fuero Criminal de instrucción de la Ciudad de Buenos Aires o con el Penal Económico y ampliar así la posibilidad de esparcir aquel poder y evitar prácticas que hoy afectan la transparencia de los procesos. En ese sentido se requiere una reformulación con férreos controles del sistema de sorteo de expedientes.

19. Enfrentar la corrupción con perspectiva de género

• Las políticas transparencia, de recuperación de activos así como la persecución penal tienen que tener en cuenta las investigaciones feministas, en estas se están debatiendo las vinculaciones entre capital (legal e ilegal) y las violencias sobre los cuerpos.

• El análisis de los mercados criminales debe hacerse desde perspectiva de género(s). Esta perspectiva permite visibilizar que estos mercados pueden replicar ciertas relaciones de poder estructuradas a partir del género, que también existen en los mercados lícitos. Es por esto, que desde el Estado se deben profundizar los estudios sobre cómo las desigualdades de género influyen en la forma en que se acumula, circula y concentra capital. Esto es una condición de posibilidad para lograr una incidencia efectiva sobre fenómenos como la trata pero también sobre la corrupción. Si observamos el daño social que produce la corrupción desde la perspectiva de género(s), vamos a dar cuenta que la misma profundiza las desigualdades de género(s). Esto hace necesario adoptar las políticas de recupero de activos a las particularidades de cada mercado criminal y hacer un replanteo sobre el destino de los bienes decomisados según el delito de que se trate, para darles una finalidad social que atienda a los impactos diferenciados que los mismos generan en mujeres, lesbianas, travestis, transexuales y transgéneros.