Economía global, delitos económicos y consecuencias desiguales
Por Victoria Prado
Economía global en contexto
El mundo de la economía globalizada nos enfrenta a procesos que ponen de manifiesto los dinámicos y variables ritmos de los intercambios de mercancías y servicios a nivel internacional, así como de fuertes blindajes de ciertas economías nacionales en particular. Al mismo tiempo, se verifican procesos de liberación de los mercados de capitales y las bolsas de valores, con potenciales y disímiles consecuencias según el lugar donde se enfoque. Estos son algunos de los acontecimientos que traen disputas económicas, políticas y sociales en el mundo global, que plantean diversos desafíos a los países en lo que respecta a las funciones del Estado y al posicionamiento que las políticas públicas deben asumir frente a ellos.
En este contexto, se suscitan complicaciones vinculadas con la subcultura empresariali, de donde emerge la percepción del derecho como un obstáculo a la libertad económica. Sin caer en generalizaciones, los destinatarios de las normas jurídicas que inciden en la actuación empresarial – incluidas las normas del derecho penal – relativizan la fuerza vinculante de las mismas, haciendo depender su observancia de la coyuntura y de las necesidades impuestas por el juego de distintas circunstancias. Parte de las dificultades que enfrentan los Estados se encuentran en esa relativización de las normas jurídicas, generando una subcultura de aceptación de comportamientos contrarios a derecho.
Estas cuestiones comprenden a la política criminal y a la administración tributaria, y enfrentan a ambas con operatorias nocivas para la disposición de los recursos existentes como pueden ser la evasión y la elusión fiscal. La evasión fiscal consiste básicamente en el engaño provocado al Estado para pagar menos impuestos de los que corresponderían; y, más discutida, la elusión fiscal implica la utilización de instrumentos creados por el Estado, mediante la distorsión de sus objetivos originales, con la única finalidad de pagar menos impuestos. Estos fenómenos construyen constantemente nuevas morfologías que resultan en desafíos para su prevención, fiscalización y sanción eficaz.
En la economía global prosperan las transacciones internacionales y, por ende, nos enfrentamos a una activa participación de empresas multinacionales y trasnacionales con filiales, sucursales o subsidiarias en distintos países. En paralelo, acompañan a estas dinámicas económicas otras del ámbito jurídico como, por ejemplo, los denominados "paraísos fiscales", que se insertan en los mercados financieros globalesii. Se trata de jurisdicciones caracterizadas por un bajo o nulo nivel de imposición que suelen aseguran secreto respecto de las operaciones que se llevan a cabo con su intermediación. Esto puede estar rodeado de otras estrategias utilizadas por las personas o empresas con el fin de disminuir su carga tributaria aprovechando vacíos legislativos o abusando de los términos de las normas locales e internacionales. Tal como lo planteara la Sala B del Tribunal Fiscal de la Nación, en la causa Vicente Orne S.A.C.I.I.E. s/apelación de fecha 30/05/1990 “(…) no se puede desconocer hoy que, en el complejo marco de la economía mundial, las empresas persiguen a través de una estrategia internacional localizar fiscalmente las operaciones en los espacios sujetos a una menor o nula presión tributaria e incluso mediante la que se ha dado en llamar «treaty-shopping», prosecución del resultado más favorable derivado del empleo conexo de tratados fiscales cuyo hilvanamiento se consigue vía empresas conducto. No siempre esta actividad es compatible con los ordenamientos tributarios involucrados. A veces se aproxima o se inscribe en nuevas formas de defraudación fiscal consumadas en operaciones de alcance internacionaliii.” Además, las investigaciones han demostrado que la elusión tributaria internacional y las jurisdicciones offshore otorgan ventajas competitivas descomunales a las grandes corporaciones por sobre las empresas nacionalesiv.
Es importante destacar que los recursos tributarios son la principal fuente de ingresos de los Estados y se obtienen mediante el ejercicio del poder de imperio, es decir, mediante leyes que crean obligaciones a cargo de los contribuyentes, en la forma y cuantía que las mismas establecenv. Ahora bien, para pensar en la capacidad recaudatoria de los mismos y en el impacto distributivo de los ingresos fiscales a lo largo y a lo ancho de la sociedad, se parte de reconocer el derecho de las personas físicas y jurídicas a elegir, para sus negocios, los medios y caminos que resulten menos onerosos desde el punto de vista de sus cargas fiscales, siempre teniendo presente la imposibilidad de incurrir en caminos indirectos o instrumentos inadecuados que se contrapongan a la condición de licitud de los medios jurídicos que se implementenvi. Es decir, las posibilidades que el ordenamiento fiscal brinda al contribuyente de decidir (dentro del plano de la planificación tributaria) se diferencian por completo del empleo ilegal de tal libertad de elección (como parte de un engaño al Estado).
Las circunstancias enumeradas nos hablan también de ciertas características particulares que tiene el derecho penal económico, ámbito al que le incumben las problemáticas planteadas. Por un lado, lo determinan una gran cantidad de preceptos que exceden al Código Penal; y, además, al proteger bienes jurídicos supraindividuales, se genera un especial énfasis en la reparación de los daños producidos por este tipo de delitos. En este sentido, desde la perspectiva de la administración impositiva y la justicia penal, se deben verificar todas las estrategias posibles para acompañar jurídicamente los cambios que operan en los contextos socioeconómicos nacionales e internacionales, para advertir a tiempo la presencia de regímenes fiscales que puedan terminar promoviendo el socavamiento de derechos sociales. En igual medida, se trata de asegurar recursos públicos, mediante la recuperación de las ganancias corporativas que en gran parte se fugan como flujos financieros ilícitos, para garantizar el cumplimiento de derechos fundamentales.vii.
Pretensión de neutralidad
Los procesos de desregulación cambiaria y monetaria, los procesos de sobreendeudamientoviii, la fuga de capitales por vía de jurisdicciones con baja o nula imposición, el abuso de la arquitectura tributaria internacional, entre otros, repercuten desigualmente en la ciudadanía. Como plantea Nieto (2008), “la globalización conlleva una disminución considerable de la eficacia de los ordenamientos jurídicos nacionales. De la empresa «fordista», que realiza toda su producción en un único territorio, se ha pasado a la empresa que deslocaliza y que se vale del «fórum shopping», que le suministra la liberalización de los mercados. Estos dos fenómenos han contribuido al aumento del poder de las corporaciones frente al Estado en todos los rincones del mundoix”. Por ello, es importante identificar que las políticas tributarias no son neutrales, pueden obstaculizar o promover la igualdad social y la igualdad de génerox. Los impuestos suelen ser la fuente más sostenible y predecible para el financiamiento de bienes y servicios públicos, resultando ser una herramienta clave para incidir en la desigualdad económica, incluida la desigualdad en materia de género. La pretensión de neutralidad en esta materia no es más que otra forma de incidir, ocultando parcialidades que no se deberían soslayar.
Si nos detenemos en las distintas identidades de género, podremos identificar que no experimentan de igual forma el impacto de las políticas tributarias a causa de las posiciones desiguales que ocupan en la fuerza de trabajo, en su relación al crédito financiero, como consumidores, como productores, como propietarios de activos y como responsables de las actividades comprendidas en la economía del cuidado, dentro y fuera del hogarxi. La misma situación se presenta si verificamos la diferencia en el impacto que las políticas fiscales y tributarias tienen para quienes se encuentran dentro de la economía formal y para quienes están en los márgenes de la misma.
Estas repercusiones se observan a escala mundial, sostenidas por políticas económicas y financieras que mantienen y aumentan el poder de las élites globalesxii. Además, las desigualdades socioeconómicas, de género, geográficas, étnicas y raciales se entrecruzan y, a la vez, las agudizanxiii. Se vuelve evidente la necesidad de evaluar las políticas fiscales, los fenómenos criminales asociados y las consecuencias que esto genera también desde enfoques interseccionales y de géneros.
Contabilizar lo que se pierde
Según datos de facturación fraudulenta recabados por Global Financial Integrity, los países emergentes perdieron, debido a los flujos financieros ilícitos, hasta 7,8 billones de dólares entre 2004 y 2013, y esta pérdida es cada vez mayorxiv. En cuanto a la magnitud de la evasión, en 2017 un estudio del Instituto Mundial de Investigaciones de Economía del Desarrollo, midió los ingresos que perdieron los distintos países en 2013 a través de maniobras de evasión y elusión impositivaxv. En una comparación que tiene en cuenta el PBI de cada Estado, Argentina ocupa el cuarto lugar con otros países, habiendo perdido el equivalente a un 5,1% de su PBI (más de 24 mil millones de dólares)xvi. El informe afirma que los países de bajos ingresos, en general, sufren con mayor intensidad la evasión y elusión corporativas y, por otra parte, son quienes cuentan con menor capacidad para enfrentar sus efectos.
En Argentina, según un informe realizado por el Banco Centralxvii, en el período comprendido entre diciembre de 2015 y octubre de 2019 se calcula que la fuga de capitales superó los USD 86.000 millones. Este informe, además, reveló altos niveles de concentración: apenas el 1% de las empresas explica las tres cuartas partes de la formación de activos externos realizada por personas jurídicas. De la misma manera, tan sólo el 1% de las personas humanas dieron cuenta del 22% de la fuga de capitales realizada por individuos.
Esto significa que los sectores concentrados del capital hicieron uso de la posibilidad de movilizar su capital hacia la esfera financiera, aprovechando rentabilidades extraordinarias según las especificidades del proceso económico y del ciclo político. Todo esto se combinó con un proceso de sobreendeudamiento externo sobre el cual, el Banco Central, planteó que se podría haber asumido un rol diferente. Pero las deudas asumidas, enmarcadas en programas de liberalización y desregulación, se ubicaron en el perjudicial rol de postergar y pronunciar los ciclos de ajuste de las cuentas externas del Estado Nacional. La conclusión del informe expone que el financiamiento fue utilizado para alimentar un régimen de especulación y valorización financiera que dio lugar a los números revelados. En una economía necesitada de divisas, como la argentina, esto representa un sacrificio significativo que puede expresarse en términos de crecimiento, inversiones y puestos de trabajo no realizados. Estas circunstancias repercuten diferencialmente a nivel social y, desde los planteos que especialmente se generaron desde el movimiento feminista, la desigualdad y la precariedad a la que exponen este tipo de políticas constituyó una economía específica de las violencias géneroxviii.
En regiones altamente desiguales como América Latina y el Caribe, la barrera de acceso al mercado laboral para las feminidades está altamente influenciada por la estratificación socioeconómica, y la probabilidad de superar la condición de pobreza es proporcional a la presencia de más de un ingreso familiar. En consecuencia, las dificultades en la participación laboral de estas poblaciones agravan la pobreza y la desigualdad socialxix. La disponibilidad de estos flujos por parte de los Estados incide directamente en los avances y retrocesos en materia de equidad socioeconómica y de género. Esos flujos de dinero que se escapan son determinantes en términos de justicia distributiva.
Las cifras son muestras de los recursos perdidos a nivel nacional y regional. Son recursos que deberían estar a disposición de los Estados para asegurar el efectivo cumplimiento de los derechos humanos y las responsabilidades de justicia social. Muchas veces, los acuerdos internacionales de comercio e inversión restringen la capacidad gubernamental para reconsiderar los beneficios fiscales e implementar reformas tributarias progresivas. Efectivamente, nuestra región cuenta con bajos niveles de recaudación impositivaxx y, pese a algunas reformas fiscales, el promedio de la carga tributaria sigue siendo bajo para el nivel de desarrollo relativo y las necesidades financieras que experimenta la región.
Entre 1985 y 2019, la tasa impositiva corporativa promedio a nivel mundial ha caído del 49% al 23%, en gran parte debido al aumento de la competencia fiscal internacionalxxi. Los ciudadanos de todo el mundo no han podido compartir de manera equitativa los beneficios sustanciales asociados con la integración económica internacional. La movilidad internacional del capital ha contribuido a este problema al alimentar la competencia fiscal entre países. Los gobiernos han reducido constantemente las tasas de impuestos corporativos en un intento de ganar actividad económica y base impositiva a expensas de otros países. Esta dinámica hace que los trabajadores carguen con una carga fiscal mayor, incluso cuando la participación del trabajo en los ingresos disminuye y la desigualdad de ingresos aumenta. Estas cargas cambiantes no solo son inequitativas; también interfieren con los objetivos más amplios de un sistema tributario eficiente y bien administrado.
Al mismo tiempo, la evolución del sistema tributario internacional evidencia una tendencia hacia el principio de residencia. Esta tendencia favorece a la jurisdicción de donde proviene el capital, a diferencia del principio de retención en la fuente, que determina gravar la renta en el lugar donde se realiza la actividadxxii. Como resaltan Grondona, Ponte y Rodríguez Enrique, “si tenemos en cuenta que los países latinoamericanos son principalmente importadores de capitales, mientras que en los países desarrollados prevalece la exportación de capital, esta evolución del sistema tributario internacional tiende a favorecer a los países desarrollados en detrimento de los países en desarrollo”xxiii.
Según afirman estudios sobre competencia tributaria y evasión impositivaxxiv, los mayores ganadores de la globalización han recibido los mayores recortes impositivos. Es evidente que estos fenómenos implican un costo extremadamente alto para las arcas públicas. Por lo tanto, la evasión y elusión tributarias siguen siendo de los principales obstáculos a la movilización de recursos internos para financiar cuestiones fundamentales como las establecidas en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible en la región. Si los países pudieran reducir una parte de este incumplimiento, esos ingresos adicionales podrían aportar al logro de las metas sociales y económicas para tender al desarrollo sostenible y alcanzar mayores niveles de equidad.
Consideraciones finales
Teniendo en cuenta los fenómenos mencionados, se puede afirmar que es necesario y urgente que los Estados busquen los medios más eficientes para prevenir y combatir estas operatorias ya que, de lo contrario, se continúa beneficiando desproporcionadamente a las minorías sociales con mayores privilegios en detrimento de las personas que cargan con mayores dificultades.
Como se mencionó en este artículo, es fundamental a tener las consecuencias diferenciales que se plantean desde la dimensión de género, ya que las feminidades están sobrerrepresentadas en las pequeñas y medianas empresas (que se benefician menos de las oportunidades para eludir impuestos) y en la franja de los ingresos más bajos (que se ven afectados por las tributos regresivos).
Es necesario avanzar en un nuevo pacto fiscal que combata la elusión y la evasión fiscal. Esto debe tenerse en cuenta con miras a mejorar la eficacia y progresividad de la recaudación y evitar el efecto regresivo de los impuestos indirectos al consumo de productos y servicios básicos sobre las poblaciones feminizadas (que tienden a destinar la mayor parte de sus ingresos a este sector de la economía)xxv. Sería contradictorio y parcial hablar de justicia en los ingresos si, paralelamente, no se garantiza la justicia en la imposición y en la persecución de estos delitos. Para alcanzar objetivos de igualdad y desarrollo es fundamental reducir la impunidad de quienes se benefician con el uso de estas maniobras ilegales. Además de aumentar los recursos fiscales mediante el combate eficiente de estas problemáticas, es fundamental tender hacia un gasto público redistributivo, con sensibilidad de género y enfoque interseccional.
Referencias bibliográficas.
i Nuria Pastor (2006), La respuesta adecuada a la criminalidad de los directivos contra la propia empresa: ¿Derecho penal o autorregulación empresarial? InDret - Revista para el Análisis del Derecho, 380.
ii Juan Hernández Vigueras (2013), Los Paraísos Fiscales, plataformas de los mercados financieros.
iii Molinos Río de la Plata s/ Recurso de apelación, 14 de Agosto de 2013, TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION. CAPITAL FEDERAL, CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES. Id SAIJ: FA13998197.
iv Picciotto, S. (2013), Reform the International Tax System. Briefing for the United Nations Tax Committee. Tax Justice Network.
v Gabriel Ricardo Garbiglia (2015), Evasión impositiva Argentina: sus causas, consecuencias y mecanismos para revertirlas. Universidad Nacional de Córdoba, Facultad de Ciencias Económicas, Especialización en Tributación.
vi Jarach, Dina (1980), Curso de Derecho Tributario, 3° edición, p. 235.
viiAttiya Waris, Flujos Financieros Ilícitos. Por qué deberíamos reclamar estos recursos para la justicia de género, económica y social. Asociación para los Derechos de las Mujeres y el Desarrollo (AWID).
viii Banco Central de la República Argentina (2020), Informe: Mercado de cambios, deuda y formación de activos externos, 2015-2019”
ix Nieto Adán (2008), “Responsabilidad social, gobierno corporativo y autorregulación: sus influencias en el derecho penal de la empresa”. Política Criminal N° 5, A3-5, p. 3.
x Verónica Grondona, Nicole Bidegain Ponte y Corina Rodríguez Enríquez (2016), Flujos financieros ilícitos que socavan la justicia de género. Fundación Frederick Herbert.
xi Ibidem iv.
xii Ibidem ii.
xiii ONU MUJERES (2017), El progreso de las mujeres en Àmerica Latina y el Caribe 2017. Transformar las economías para realizar los derechos”.
xiv Dev Kar y Joseph Spanjers, "Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2004-2013," Global Financial Integrity (Diciembre de 2015).
xv Alex Cobham and Petr Janský (2017), Global distribution of revenue loss from tax avoidance. International Centre for Taxation and Development (ICTD) and the United Nations University World Institute for Development Economics Research (UNU-WIDER).
xvi Agustín Carrara (2020), Pandemia e impunidad de las elites. CIPCE.
xvii Ibidem v.
xviii Verónica Gago, Lucí Cavallero (2020), Interrupción voluntaria de la deuda. Revista Anfibia.
xix Merike Blofield y Juliana Martinez F., (2014), “Trabajo, familia y cambios en la política en América Latina: equidad, maternalismo y corresponsabilidad”.
xx CEPAL (2016), Panorama Fiscal de América Latina y el Caribe 2016:http://repositorio.cepal.org/bitstream
/handle/11362/39939/S1600111_es.pdf?sequence=22>.
xxi Kimberley Causing, Emmanuel Saez, Gabriel Zucman (2020), Ending Corporate Tax Avoidance and Tax Competition: A plan to collect the tax déficit of Multinationals. Center for Equitable Growth and the Stone Center at UC Berkeley.
xxii Figueroa, A. (2005): «International Double Taxation: General Reflections on Jurisdictional Principles. Model Tax Conventions and Argentina´s Experience» en Bulletin For International Fiscal Documentation, número especial 59o Congreso de IFA, vol. 59 No 8/9.
xxiii Ididem vii.
xxiv Ibidem xx.
xxv Ibidem x.